调查称各级政府年底可能突击花钱3.5万亿

 

 

    年末的一个月中，各级政府在2007年花掉1.2万亿元，2008年花掉1.5万亿元，2009年花掉2万亿元。而今年，财政部门不得不在余下的近两个月中确定超过3.5万亿财政资金的去向。

　　湖南商人陈荣原本是想揭露一场招标的“猫腻”。在2010年底的一场招标采购中，这位乐器行老板吃惊地发现，湖南省财政厅、文化厅、省直机关政府采购中心花了3000万元，买下了市价1500万元的东西。

　　但很快，一名政府官员把舆论拐上了另一条更宽敞的轨道。在不久前的一次采访中，湖南省文化厅规划财务处处长丁宇对《法制日报》记者解释说，这次采购同时限制了商品的最高报价和最低限价，究其原因，除了“保障质量”，还有“预算执行的需要”。

　　“如今不仅有预算编制，还有预算执行。如果预算没有执行完，财政就要收回，必然会影响第二年的预算编制。”这位官员说。

　　陈荣已经将湖南省三个政府部门告上了法庭，指责他们提前设定采购价格下限的行为违法；而这场关于“预算”的讨论也正愈演愈烈。有人担心，年底将近，政府部门为了执行预算“突击花钱”的情景即将再次上演；另一些人则期待，一周前刚刚在国务院常务会议上通过的《预算法修正案(草案)》能够让现实有所改变。

　　“突击花钱”早已不是什么新鲜的话题，它就像一幅存在已久的图画，每到年底，就会被人们再加上一些细碎的笔墨

　　尽管招标公告上的限价被戴上了“最低”的帽子，但做了十几年生意的陈荣还是一眼就看出，它们实在“高得离谱”。他印象最深刻的是一套音箱：公告规定的最低价格是1.9万元，而他原本计划报出的价格只有7000元。

　　相比于对自己竞标失败的不满，这位老板更愿意强调，在那场招标中“国家和纳税人的利益”受到了损害：按照最终的采购结果，政府为同样的产品，多花了一倍的价钱。

　　“就算按照他们说的，要花掉预算，也要看看东西本身值多少钱啊！”他说。

　　这位语调愤怒的商人并不知道，在政府每年“突击花钱”的众多“败家”行为中，还有很多和他所经历的一样荒诞的故事。财政部相关负责人介绍，从历年预算执行情况看，财政支出进度均呈“前低后高”走势：一季度各月支出进度较慢，二、三季度逐步回升，第四季度则进一步加快。

　　因为荒诞的事例层出不穷，“突击花钱”早已不是什么新鲜的话题。换言之，它就像一幅存在已久的图画，每到年底，就会被人们再加上一些细碎的笔墨。

　　这些大多是普通人的只言片语。时至年底，广州网友“音乐虫子”突然发现，家门口被修路搞得“灰沙飞扬，路面坑坑洼洼”，可仔细看看，整个浩大的工程只不过是“把旧砖挖出来，又运了一些新砖回来铺上”。

　　每个人似乎都能讲出几个发生在自己身边的、类似的小故事。一名税务局的公务员抱怨年底买发票的人太多，因为“太多工作项目集中在年底开展”；一个网友甚至还据此编出了打油诗：“年初预算足，年底突击花……”

　　湖北省统计局副局长叶青说，“突击花预算”是各个部门、各个单位都存在的普遍现象。“我们不允许上一年没用完的预算留到下一年，因此只能在有限的时间里全部花完。”

　　在叶青看来，以前政府的财政收入不高，不会产生太大金额的结余，人们对此也没有很深刻的体会。而现在，中国财政收入正在以惊人的速度大幅增长。近几年，财政收入的增速几乎是GDP增速的两倍，今年前10个月就完成了全年财政收入的预算目标。在这样的背景下，年底“突击花钱”的数额也变得越来越令人咋舌。

　　财政部的统计数据显示，2007年，各级政府在最后一个月花掉了近1.2万亿元，超过全年财政支出金额的1/4。2008年12月，政府的财政支出金额为超过1.5万亿，2009年为两万亿。而今年，按照统计数据，财政部门不得不在余下的近两个月中确定超过3.5万亿财政资金的去向——这相当于瑞士2010年的国内生产总值。

　　这笔巨款让旁观者心惊肉跳，也让很多当事人“压力重重”。一位卖电影卡的推销员四处宣传“年底预算花不完的都可以找我”，还有一位教师在网络上急切地询问：“‘突击花钱’到底应该买些什么，才能让自己感觉不太浪费资源？”

　　政府大多宁可花钱也不愿意省钱——花掉的钱可以转化为光鲜的GDP和显赫的政绩，而省下来的钱，除了上缴没有别的用处

　　不过，尽管事例繁多，在大多数时候，“突击花钱”还是一个人们心照不宣的“潜规则”，对于它的讨论也只停留在非公开场合和匿名的互联网上。

　　当然，这些讨论偶尔也会被摆上台面。2009年，在广州市荔湾区人大代表的分组讨论会上，城管身份的市人大代表唐德麟抱怨，每年10月左右，四处都是刚铺好又挖开的“拉链路”，有的甚至连许可证都没办就开始紧急施工。

　　“年初拼命拿钱，到年底钱花不出去了，就拼命修路。”另一位广州市人大代表接过话头，“这都是我们财政预算制度不合理导致的。”

　　在过去的很长时间里，中国一直实行传统的“基数预算”。在这种模式下，每一年的预算决策都是在上一年拨款的基础上增加一定的数额，并且结余全部上缴。

　　叶青举例说，一个单位去年预算是100万元，但是只花了80万元，节约下来的20万元不仅全部上缴，而且第二年的预算会因此被削减为80万元。

　　“节约不仅没好处，而且还吃亏。”叶青说，“这是最大的问题。”

　　他和其他财税学者大力提倡的，是另一种模式的“零基预算”：每年的预算都从零开始，不考虑上一年的金额。

　　不过，在持续十余年的地方政府和部门预算改革中，这一模式虽然早已被广泛认可，却始终没有真正实现，“人们习惯上还是会把上一年预算花销的数额变成下一年的金额”。

　　发展理念也是一些问题的来源。一个被广泛引用的事例是，广州地铁2号线实际建设的花销比原本预算节约了18个亿，可负责人卢光霖不仅没得到奖励，反而因为“钱没花完、绩效不好”挨了批评，这让这位直性子的国企领导一度“心都碎了”。

　　“我有花钱结余，你还来怪我，这是逼着我大手大脚花钱。”卢光霖说，“这是一种错误的引导：不花钱，你就是蠢材！”

　　在投资带动经济增长的思路下，政府大多宁可花钱也不愿意省钱——花掉的钱可以转化为光鲜的GDP和显赫的政绩，而省下来的钱，除了上缴没有别的用处。因此，对于各政府部门，把本年度的钱在年底前突击花完，在某种意义上就成了一项“重要的任务”。

　　广州海珠区区委书记邓伟强说，这就意味着很多财政拨款既用不完，又花不到需要的地方去。

　　损失和浪费显而易见。一位网友在新闻评论中说，在自己所居住的城市，国土局为了花完预算，以每台一万多元的价格购置了几百台电脑，结果一年过去了，机器连包装都没拆，全部堆在库房里落灰。

　　相似的故事在不同城市陆续发生：深圳花160万元翻修尚未验收的天桥，长春警方采购单价近3万元的笔记本电脑……有专家评论说，这些荒诞故事的背后，都隐藏着“花光预算”的逻辑。

　　在这样的温床里，腐败的苗头也在日益滋长。一到岁末年终，宴请、庆功、表彰不断，吃喝、游玩、送礼成了“突击花钱”的重要领域；更何况，如此的“打点关系”，才能“跑部钱进”，明年拿到更多的财政支出预算，年底有更多的钱以备突击花销——这赫然成了一个生机勃勃的腐败循环系统。

　　人们曾经寄望于修改中的《预算法》。这部被财税法专家评价为“重要性仅次于宪法”的法律，从2005年起便进入修改程序，但直到今天，仍然没有最后通过施行。

　　叶青感慨，“突击花预算”是个老问题，媒体每年讨论，政府官员每年表态，可这么长时间，不但问题没有解决，而且“花钱”的金额和规模已经变得越来越让人瞠目结舌。

　　《预算法》跟整个社会、每个民众的关系，是任何其它法律都不能相比的

　　当湖南商人陈荣的故事被媒体曝光时，媒体人王志安的一条微博也正在网络上广为传播。

　　这位中央电视台的新闻评论员写道：“年底将至，好几个大学同学来北京学习，有党校组织的，有行业内部系统组织的。一问才知道，今年的预算必须想办法花掉，否则就得退回去。”

　　有网友评论说，与其将巨额的预算结余花在这些乱七八糟的地方，倒不如用来购置校车、补偿灾民，或者干脆给所有人退税。

　　相比于普通人“赌气”式的批判，学者们更希望从根本上解决问题，《预算法》一直是他们期待的方向。不过，过去的几年里，这部备受关注的法律一直命运坎坷。

　　南开大学经济学院副教授马蔡琛说，预算法修订每年都要召开一次大型会议，第十届全国人民代表大会甚至将它列入必须审议且完成的59件法律案之一。但最终，2006年的修订稿在征求意见中因分歧太大而被搁置了下来。

　　各方的博弈是主要原因。曾经多次参与《预算法》修改讨论的天津财经大学财政学科首席教授李炜光透露，现在《预算法》的修改稿由财政部和人大同时起草。2010年，当双方把草案汇集到一起之后却发现，与1997年的版本相比，新形成的修改稿不仅没有进步，反而在一些地方退步了。

　　“这让很多专家感到痛心。”李炜光说。“《预算法》跟整个社会、每个民众的关系，是任何其它法律都不能相比的。”

　　叶青也强调，预算法的地位特殊，影响面太大，“预算法需要修改的内容，很多正在各地实验中”，这些都造成修改“难以下手”。

　　如今，最新的消息总算带给人们一些希望。11月16日，国务院常务会议讨论并原则通过了《预算法修正案(草案)》。尽管到目前为止，专家们还没有看到草案的全貌，他们只能从新闻透露的修改原则中寻求变革的蛛丝马迹。

　　对叶青而言，最让他兴奋的，是第一条基本原则：“增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。”

　　“收入和支出都被纳入预算的范围内，各级预算向社会公开，那年终突击花钱的现象就会通过公众的监督得到遏制。”他说，“只有透明公开的预算才会真正公平。”

　　在这位统计官员看来，同样要改变的，还有预算编写方式：应当严格按照当年的情况，办多少事、花多少钱。

　　他同时提议，对于各地方、部门节约下来的预算，给予一些奖励措施，比如“一半上缴，一半留在本单位”。“最重要的是把一切都公开地放在预算平台上，这样才能避免制度‘走样’。”

　　不过，在此之前，人们首先要面临的，仍然是已经拉开帷幕的年底“突击花钱”乱象。一周前，77岁的上海老人江曾培在晨练中偶然听到一位中年人告诉身旁的朋友，自己刚从外地体检回来。

　　“上海有那么多医院，怎么还要到外地去？”对方问。

　　“下月单位还要到外地开年会。”这位中年人回答，“反正有钱，年底要想办法花掉。”

　　这位上海出版协会主席在一篇文章中记录下了这段对话。他随后评论道：“我仿佛听到了年底突击花钱的‘潮声’哗哗而来。”

　　人们继续习以为常地注视着这些荒诞的故事，其中也包括陈荣的一审判决。

　　10月20日，长沙市天心区人民法院作出判决：因为“采购人在招标文件中规定产品单价的上下限，法律法规无禁止性规定，并无不妥”，当过越战老兵的陈荣又一次“吃惊”地发现，自己被判决败诉了。